集体产权制度改革专题 | 管洪彦：农村集体经济组织的概念界定与立法表达

作者简介

管洪彦

法学博士

山东政法学院民商法学院教授

山东省高等学校“青创科技计划”-

乡村振兴法治保障创新团队学术带头人

吉林大学财产法研究中心研究员

基金项目

本文是国家社科基金重大项目“农村集体产权制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）的阶段性成果。

农村集体产权制度改革是中央提出的又一重要农村改革任务，是具有“四梁八柱”性质的重大改革。在我国，农村集体资产量大面广、构成复杂，因欠缺法律的具体规定，实践运行中存在着许多问题。《中国不动产法研究》第23辑定为“农村集体产权制度改革的法治保障”专号，为各位专家同仁提供交流平台，为农村集体产权制度改革、农村集体经济组织立法提供支持。本期推送《农村集体经济组织的概念界定与立法表达》，微信推送时，删去注释与部分内容，如需查证，还请查阅原文。（《中国不动产法研究》2022年第1辑专题稿约）

农村集体经济组织的概念界定与立法表达

摘　要：农村集体经济组织的内涵与外延界定是《农村集体经济组织法》立法的前置性问题。学理界定尚未形成共识，学理界定与法律界定的表达方式不同，但是，前者可以为后者提供理论支撑。国家层面立法存在明显缺失，政策表达、地方立法和改革实践可为法律界定提供借鉴与支撑。法律规范中的农村集体经济组织的内涵，应表达为“以乡（镇）、村、组生产资料集体所有制为基础建立的合作经营、民主管理、服务成员的社区性合作经济组织”。农村集体经济组织外延的立法表达，宜采纳“正面列举+反面排除”的综合表达模式。城市建成区范围内的“农村”集体经济组织可以参照适用《农村集体经济组织法》的有关规定。

关键词：农村集体经济组织；内涵；外延；立法表达

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一

农村集体经济组织的内涵与外延：

立法和政策的视角

（一）国家、地方层面立法与改革探索

1.国家层面立法的缺失

从概念使用的角度观察，国家层面立法中曾经使用了“农村集体经济组织”“集体经济组织”“农业集体经济组织”等多种概念表达方式。法律概念的交互使用反映了立法者对其内涵的模糊认知。事实上，国家层面立法中并无任何对农村集体经济组织的内涵与外延进行界定的清晰表达。

2.地方立法和改革文中的探索

为了弥补国家层面立法的缺失，满足地方改革实践的现实需求，地方层面立法以及农村集体产权制度改革实践中对农村集体经济组织的内涵和外延进行了立法和实践探索。主要体现为三种形式：一是专门性的农村集体经济组织地方性立法中的界定。二是有关农村集体资产监督管理地方性立法中的界定。三是地方性农村集体产权制度改革政策文件中的界定。

（二）农村集体经济组织内涵与外延的政策表达

1.中央一号文件中的有关表达

我国1982年以来颁布了一系列的中央一号文件，从有关表达中可以看出中共中央对农村集体经济的政策态度演变。但是，从20世纪80年代到21世纪初期，农村集体经济组织的政策地位似乎并没有被置于更为重要的地位，其社会功能也没有得到充分地释放与展现。

十八大以来，中央一号文件的相关表达中对于进一步展现农村集体经济组织的社会功用，完善农村集体经济组织的治理机制，实现农村集体经济组织的规范化管理，推动农村集体经济组织的立法步伐进行了更为清晰的政策表达。

2.十八大以来中央文件中的表达

从我国有关农村集体经济组织的政策表达中，可以得出：其一，十八大以来，农村集体经济组织的地位和功能被进一步充分发现。但是，对农村集体经济组织的内涵和外延仍然缺乏清晰界定和表达。改革开放四十年来，随着我国农业经营体制的变化，家庭分户经营的地位被置于空前的重要地位，农村集体经济组织在农业经营体制中“统”的功能却逐步弱化。随着农村社会经济的发展，农村集体经济组织虚化、弱化的弊端逐步显现。

其二，农村集体经济组织的政策保障体系基本形成。十八大以来，中共中央、国务院围绕农村集体经济组织的制度建设进行了系统化的政策设计。

其三，农村集体经济组织立法的短板亟须补足。对农村集体经济组织的内涵和外延这个基础性问题，政策表达中仍无清晰界定。在全面推进依法治国和推进乡村振兴战略实施的背景下，亟须实现对成熟政策的制度化、法律化。

二

农村集体经济组织内涵的学理争议与廓清

（一）农村集体经济组织内涵的学说争议

学界对农村集体经济组织内涵的侧重点也呈现出不同。有些内涵界定侧重于反映农村集体经济组织的历史渊源。有些内涵界定侧重于反映农村集体经济组织的社会功能。有些界定侧重于反映农村集体经济组织的运作模式。有些界定侧重于反映农村集体经济组织的财产基础和社区属性。有些界定侧重于反映农村集体经济组织的治理机制。有些界定区分了广义和狭义的农村集体经济组织。有些界定从多个角度反映了农村集体经济组织之本质属性。

（二）农村集体经济组织的内涵界定与廓清

1.农村集体经济组织的内涵界定

农村集体经济组织内涵的学理概念界定不同于其法律概念界定，两种界定方式的侧重点是不同的：学理概念旨在通过尽可能地详尽表达，从多维视角全面揭示农村集体经济组织的本质属性，学理概念界定对《农村集体经济组织法》的立法决策和法律解释具有积极价值。但是，它并不将指导司法作为核心出发点。法律概念界定旨在通过规范化、简约化的立法语言揭示农村集体经济组织的本质属性，尽可能地保证农村集体经济组织内涵的边界清晰，但是又不能对外延造成过于封闭的限制。法律概念的表达除了要做到边界清晰，还要充分预见到未来司法中可能出现的问题，做到其内涵具有适度的解释空间。

2.农村集体经济组织的内涵廓清

（1）农民集体与农村集体经济组织成员集体

笔者认为，农民集体与农村集体经济组织成员集体区别的核心在于是否成立了独立于村民自治组织的农村集体经济组织。在建立了农村集体经济组织的地区，更为准确的称谓就是“农村集体经济组织成员集体”；在没有建立独立的农村集体经济组织的地区，更为准确地表达就是“农民集体”。

（2）农村集体经济组织与农民集体

农民集体和农村集体经济组织成员集体并无本质区别，主要体现为称谓的区别，而区别的关键在于是否成立了独立的农村集体经济组织。从组织内部的产权结构分析，农民集体和农村集体经济组织在产权关系模式上是“投资—被投资”的关系：农民集体是农民集体所有资产的所有权人，身份上是投资人；农村集体经济组织是农民集体投资设立的具有法人地位的组织体，身份上是被投资的主体。在组织治理的角度分析，农民集体和农村集体经济组织在治理机制上是“委托—代理”关系：农民集体处于治理关系中的委托人地位，农村集体经济组织处于治理关系中的代理人地位。

三

农村集体经济组织外延的学理争议和廓清

（一）农村集体经济组织外延的学理争议

目前学界对农村集体经济组织的外延也存在明显争议。这是制定《农村集体经济组织法》过程中必须解决的前置性问题，这是关系到该法调整的主体范围的基础性问题。

（二）农村集体经济组织外延的廓清

笔者认为，廓清农村集体经济组织的外延应该重点关注以下方面。

1.农村集体经济组织外延的应然范围

首先，《农村集体经济组织法》中所规范的农村集体经济组织的外延范围应该包括由人民公社时期的“人民公社、生产大队、生产队”等经过改制、改造、改组等形成的社区性农村集体经济组织。

其次，《农村集体经济组织法》应该适用于农村集体产权改革过程中形成的新型农村集体经济组织。

2.农村集体经济组织外延的排除范围

其一，《农村集体经济组织法》中规范的农村集体经济组织不应该包括已经改制为公司法人的组织类型。这种情况下这类组织本质上属于公司法人，应该适用《公司法》的有关规定。其二，《农村集体经济组织法》中规范的农村集体经济组织不应该适用于“农村信用合作社、供销合作社和专业合作社”。

我们认为，《农村集体经济组织法》中调整的农村集体经济组织不应该适用于各类农民专业合作社，我国目前已经有调整上述专业合作社的专门性立法，不能因新的立法造成法律适用的混淆。

3.农村集体经济组织外延的参照适用

现实生活中，在城市建成区内还有一些以股份经济合作社等类型存在的“农村”集体经济组织。严格意义上讲，这一类集体经济组织，已经不属于“农村”集体经济组织，其本质上已经属于城市中的集体经济组织。但是其与农村集体经济组织在资产来源与行使、集体经济组织成员等方面具有密切的“血缘关系”。而且，由于我国城市化过程还比较短暂，该类组织的资产、成员、治理与农村集体经济组织并无实质变化。对于该类“农村”集体经济组织，我们认为，其可以继续参照适用《农村集体经济组织法》的法律规定，这一点需要在立法中明确阐明。

四

农村集体经济组织内涵和外延的立法表达

¹农村集体经济组织内涵和外延的界定是《农村集体经济组织法》立法中必须解决的前置问题，应该借助于本次立法契机明晰农村集体经济组织的内涵和外延。具体而言：

第一，关于农村集体经济组织内涵的法律表达。一方面，应该遵守全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《立法技术规范（试行）（一）》（法工委发〔2009〕62号）的规定，将农村集体经济组织之法律概念置于《农村集体经济组织法》的“总则”部分，并且置于该法第一条“立法目的”后的第二条进行立法表达。另一方面，关于农村集体经济组织的内涵的法律规范可以表达为：“本法所称农村集体经济组织，是指以乡（镇）、村、组生产资料集体所有制为基础建立的合作经营、民主管理、服务成员的社区性合作经济组织。”

第二，农村集体经济组织的外延的表达方式可以有多重选择。农村集体经济组织外延的表达方式主要有“正面列举”“反面排除”和“正面列举+反面排除”三种立法表达方式。“正面列举”是指通过法律规范明确规定农村集体经济组织包括的各种组织形式。笔者认为，三种立法表达方式，各有优劣。但是更为可取的是采用“正面列举+反面排除”的立法表达方式。

第三，关于农村集体经济组织法律法规的参照适用。建议在《农村集体经济组织法》的“附则”中设置“参照适用”条款，明确规定“城市建成区内的集体经济组织可以参照适用本法”。

¹魏后凯、刘长全：《中国农村改革的基本脉络、经验与展望》，《中国农村经济》2019年第2期。

五

结　语

十八大以来，农村集体经济组织在深化农业农村市场化改革，实现农业现代化方面的社会功能，得到了前所未有的重视。在考察农村集体经济组织的现行立法、政策表达和改革实践，并借鉴学理界定的基础上，农村集体经济组织的内涵在立法中宜表达为“以乡（镇）、村、组生产资料集体所有制为基础建立的合作经营、民主管理、服务成员的社区性合作经济组织”。农村集体经济组织外延的立法表达应该采取“正面列举+反面排除”的综合表达模式。农村集体经济组织外延，宜立法表达为“本法所称的农村集体经济组织，包括经济合作社、股份经济合作社等社区性合作经济组织。不包括农民专业合作社、农村信用合作社和供销合作社，以及已经改制为公司的法人”。对于城市建成区范围内的集体经济组织的法律法规适用，则宜表达为：“城市建成区内的集体经济组织可以参照适用本法”。

文 / 管洪彦

图片来自网络

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2021年 9月24日

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